陶怀颖：多渠道开源引“活水”涌流乡村沃野

        党的19大提出的乡村振兴国家战略，是新时代“三农”工作的总抓手，为推进新时代我国农村改革发展指明了方向。实施乡村振兴战略，农业农村现代化是总目标，坚持农业农村优先发展是总方针，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是制度保障。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，明确了今后5年推进乡村振兴的时间表、路线图和任务清单。

　　乡村振兴大幕已经拉开，中央部署紧锣密鼓，全国各地积极行动，农民热切期盼，社会各界资本也在积极寻求参与的机会。关键是要围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，尽快扎扎实实地干起来，加快补齐农村发展和民生短板，让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。必须要建立健全乡村振兴投入保障制度，创新投融资机制，拓宽资金筹措渠道，将重大工程落到实处。

　　统放结合，推进农业农村投融资体制机制改革创新

　　实施乡村振兴战略，推动农业农村投融资体制机制改革创新，要广开渠道、多方增加农业农村投入渠道，以统筹整合、形成各类资金合力为手段，以创新机制、提升投资质量效率为途径，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，调整投资方向，完善投资方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，构建农业农村多元化投入格局，有力促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。重点是要做到“两统两放”。“两统”：一是统筹规划引领，建立以乡村振兴战略规划为总纲，以相关产业发展规划、重大项目投资规划为支撑，以省级、县级乡村振兴规划以及村庄建设规划为施工图的规划体系，一张蓝图绘到底，科学有序推进农业农村投资，确保“干一件、成一件”，避免一哄而上、盲目投资、重复建设。二是统筹整合投资，重点是统筹考虑“中央预算内投资+中央对地方专项”“中央支持+地方投入”“财政资金+金融资本+社会资本+农民自筹”等多个渠道资金，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会各界和广大农民积极参与的农业农村多元化投入格局；整合性质相同、内容相近的投资项目，建立功能合理、政策衔接、体系完整的农业农村投资框架，实行“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，集中支持重大工程。“两放”：一是简政放权，深化农业农村领域“放管服”改革，减少项目审批，简化管理流程，全面实行“大专项+任务清单”管理模式，政府抓好政策设计和监管两头，组织实施尽量放权，有效调动基层积极性，充分激发市场主体的投资动力。二是放活投融资机制，创造性灵活运用有效投资方式和模式，发挥财政投入“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动金融和社会资本投入农业农村，引导农民积极参与乡村振兴事业。

　　聚焦重点，补齐农业农村发展短板

　　乡村振兴任务艰巨，应当区分轻重缓急，有序推进。现阶段，针对农业农村发展的薄弱环节，投资重点应聚焦农村人居环境整治、高标准农田建设等方面。一是农村人居环境整治。根据《农村人居环境整治三年行动方案》的部署，在全国分期分批开展农村人居环境设施建设，重点支持厕所改造、垃圾处理、污水处理、河道清淤、村内入户道路硬化绿化亮化等方面建设，打造安居乐业的美丽家园。二是高标准农田建设。《乡村振兴战略规划（2018～2022）》明确提出“确保到2022年建成10亿亩高标准农田”，目前已经建成6.4亿亩，今后几年还要建设3.6亿亩，年均需建设9000万亩。重点支持田间土地平整、土壤改良、农田水利、机耕道路、防护林网、电力设施等农田基础设施建设，全面实施“藏粮于地”战略，为粮棉油糖等重要农产品生产奠定基础。三是农业绿色发展。围绕推动形成绿色生产方式，加大对东北黑土地保护、污染土壤治理修复、耕地休耕轮作、有机肥替代化肥、农药减施增效、长江流域重点水域禁捕、地下水超采区治理、农业废弃物资源化利用等方面的支持力度，逐步形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的农业发展格局。四是乡村产业发展。围绕延伸农业产业链条、拓展农业多种功能，重点支持农业产业强镇、现代农业产业园、特色农产品优势区、农业品牌建设、休闲农业与乡村旅游等，构建一二三产业交叉融合的现代农业产业体系。五是农业科技创新与推广。围绕优化配置农业科研资源，补齐我国农业科技的短板，重点支持农业科技攻关、现代种业提升、农机装备升级、农业信息化、农业技术推广、农业社会化服务等方面建设，加快推动科技成果转化应用，深入实施“藏粮于技”战略，真正为农业插上科技的翅膀。六是农村基础设施建设。围绕促进城乡基础设施互联互通，以村庄为载体，重点支持入户道路、饮水安全工程、农村电网、仓储物流等基础设施建设，提升基础支撑保障能力。七是农业农村综合服务。围绕提升综合服务和执法监管能力，重点支持农业综合执法、农产品质量安全、农业市场信息等方面建设，建设村民综合服务中心（以中心村为载体，集办公、生活、文化、交流等功能为一体的服务平台），为农民群众提供更多的优质服务。八是农业防灾减灾。围绕构建“全面监测、科学决策、联防联控”的农业生产安全保障机制，重点支持植保能力提升、动物防疫体系建设、渔政渔港设施、耕地质量和农业生态环境监测等方面建设，构建有效运转、保障有力的农业生产安全保障体系。九是人才队伍建设。围绕推进乡村人才振兴，重点支持新型职业农民培育、农业科技人才培养、农村实用人才培训等方面，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的农业农村人才队伍。十是农村改革。围绕充分激发农业农村发展新活力，重点支持农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、创新农业经营体系、加强和创新乡村治理机制等方面，为乡村振兴提供制度保障。

　　拓展投资渠道，构建农业农村多元化投入格局

　　全面实施乡村振兴战略，将打开数万亿元的农业农村投资市场，不仅需要各级政府加大财政优先投入的力度，更需要集合全社会各方面的力量。一是财政投入增一块。积极争取各级财政，加大对现代农业、农村人居环境整治、农村社会事业等方面的支持。同时，也要调整优化存量资金，整合现有各个渠道分散的支农投入，聚焦到乡村振兴的关键领域。二是盘活资源筹一块。主要是向土地要收益。包括提高土地出让收益用于农业农村的比例，做到“取之于农、主要用之于农”；用好新增耕地指标占补平衡跨省调剂资金，推动同步建立省域内地区间指标调剂制度，调剂资金要全部用于农业农村；乡村整治腾出的农村建设用地节余指标，除满足乡村产业和乡村公共基础设施建设用地需要外，通过城乡建设用地增减挂形成的增值收益也应全部留在乡村。初步测算，三个渠道可为地方带来的可支配资金将超过万亿元。三是发行债券借一块。考虑到土地增值收益“远水不解近渴”，应该支持地方发行一般债或乡村振兴专项债，集中资金短期内完成农村人居环境整治和高标准农田建设重大任务，这块债务可以通过未来土地收益偿还。四是金融机构贷一块。借鉴德国、韩国等的做法，制定优惠政策，推动政策性银行提供乡村振兴中长期低息贷款，支持开展农村人居环境整治、村庄基础设施建设，本息可以通过未来土地收益偿还；推动商业银行设立支持新型主体创业创新贷款、农村基础设施投资贷款。要尽快做大农业信贷担保规模，争取每年能够新增相当规模投资支持农业产业发展；推进农业保险提标、扩面、增品，大幅提升保障水平，推动农业保险从保成本向保收入升级，实现生产风险和市场风险“双防范”。五是社会力量投一块。鼓励引导社会资本投资农业农村，依托现有国家涉农产业投资基金，再筹集一部分资金，争取推动设立规模较大的乡村振兴产业发展基金，通过设立子基金或直接投资，促进产业重组整合，打造产业发展龙头，推动产业转型升级。六是农民自筹拿一块。通过宣传、教育、发动群众，充分调动农民投身乡村振兴的积极性，充分发挥农民和村集体经济组织在农村人居环境、农村基础设施建设运维等方面的主体作用，引导其投工投劳。

　　创新机制，提升农业农村投资效能

　　充分释放农业农村投资效能，必须创新实施模式和监管机制。一方面，创新项目实施模式。农村投资单靠政府办不好、单靠农民办不了，必须积极培育或引入市场化、专业化的机构或企业直接参与。针对农村基础设施小而散、投资回报少的问题，可采取“化零为整”方式，将农村人居环境治理、农田建设、农村公共服务等项目整体打包，区域化整体开发，把小项目包装成大工程；也可以采取“组合打包”的方式，将同领域、同类型的具有较强盈利能力的城镇投资和收益少的农村公益设施建设“捆绑打包”，实行一体化开发建设运维。另一方面，强化项目监管考评。加快建立健全农业农村投资绩效管理体系，推进全过程全方位全覆盖的绩效管理，建立“花钱必问效、无效必问责”的激励约束机制，提高农业农村投资实效。

        作者：农业农村部计划财务司司长陶怀颖